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百度:公安工作推行岗位目标绩效考评机制的难点及其对策思考

《公安研究》李清洗

    摘要:公安工作推行岗位目标绩效考评机制在具体实践过程中存在着具体目标确定难、工作目标量化难、目标分解到位难、绩效考评兑现难等问题。要构建符合公安机关特点的目标激励型绩效管理制度,科学地制定目标,明确岗位职责,加强协调控制,保障考评结果的客观性和公正性,保证奖惩兑现,提高广大干警的工作积极性、主动性。

关键词:公安工作 目标管理 绩效考评

岗位目标绩效考评机制既是现代科学管理的一种重要方法,也是一种先进的以绩效为工作衡量标尺的目标管理机制,在公安队伍正规化建设的系统工程中具有至关重要的作用。它是以一定时间、空间内所要取得的最终行政成果和效能状态为主要职责依据和主要考评依据的目标导向责任制度。在过去的公安管理实践中,经过不断探索,岗位目标绩效考评机制在增强工作计划性、调动公安民警积极性、提高领导管理水平和工作效率、改善机关纪律作风等方面,产生了积极效应。但由于公安机关的特殊性和公安工作的复杂性,公安工作推行岗位目标绩效考评机制在具体实践过程中还存在不少亟需加以攻克的难点。

一是具体目标确定难。中共中央《关于加强公安工作的决定》指出:“公安机关是人民民主专政的重要工具,是维护国家政治安定和社会稳定、保障社会主义现代化建设顺利进行的一支十分重要的力量。”按公安部周永康部长的概括,当前公安机关的主要任务是巩固共产党执政地位,维护社会长治久安,确保人民安居乐业。公安机关的主要任务就是公安工作的总体目标。但是具体目标的制定至今仍没有统一的依据,通常情况下是按照公安机关的具体职责和正常业务工作来确定,主要有刑事侦查、治安管理、内部保卫等方面的内容。但是,由于公安工作的随机性很大,在实施目标管理的过程中,常常根据治安形势以及党委、政府中心工作的需要,适时开展专项斗争、专项治理和专项保卫活动。这些活动在年初制定绩效考评目标体系时并不能完全预测到,有的没有列入岗位责任制实施目标管理,给组织实施、检查考评等带来困难。

二是工作目标量化难。目标具有向量特性,包括方向、大小、作用三要素。公安工作目标的方向是以社会效益为主,目标的大小高低必须有具体数值来表示,做到定性与定量描述相结合。公安机关是社会治安工作的主管部门,而社会治安问题是各种社会消极因素的综合反映。在不同地区、不同时期,受政治、经济、文化等条件的影响,治安形势呈现出很大的差异性和波动性;即使是同一地区,危害国家安全案件、刑事案件、治安案件以及治安事故也经常有一定幅度的升降。因此,在制定具体目标时很难将所有工作任务特别是案件的发、破要求表述为准确的数值。公安机关通常使用的“发案数”、“发案率”、“破案数”、“破案率”、“列管率”、“事故起数”、“损失数”等考评指标,在制定之初就受到种种主要因素的限制。主观方面,为了保证目标的最终实现,存在人为压低目标数值的现象;客观方面,治安问题的复杂多变,使得目标数值的确定缺乏准确可靠的依据,有些目标的实现还依赖于全社会的支持配合。特别是公安部门的许多岗位的工作还不能制定量化标准,难以做到量化表述。有的工作绩效看的是结果性目标,有的绩效讲究的则是过程性目标,还有的是要求“结果”和“过程”兼而有之。然而,“过程”目标相比于“结果”目标而言,要进行目标量化是有相当难度的,有的“过程”根本就无法量化,只能进行定性描述。即使是结果性目标,有的也难以量化。目标量化不科学,还会导致弄虚作假、玩统计数字游戏等问题的发生,麻痹领导,危害决策,自欺欺人。

三是目标分解到位难。目标确定以后,应当根据目标的具体内容和各部门不同职责,将目标分解落实到各业务部门,使全局目标变为若干个部门目标。但是,由于公安机关内部各部门之间既有分工,又有联系,存在着以“能量重叠、业务交叉、工作联系”为特征的“动态相关性”关系,在实际工作中许多目标任务往往难以完全归结为某一部门承担,出现了“一个部门承担几项目标、一个目标由几个部门承担”的现象。如侦查破案工作,是刑侦部门的一项主要任务,预审、治安、户政部门以及基层派出所也都有挖掘、提供线索、协助或直接参与破案的责任。破案率的高低,与刑事侦查水平、部门配合程度、基层基础工作水平、技术装备情况等破案环境因素都有直接联系。如把破案率低下的责任归咎予任何一个部门或单位,则显失公允。

四是绩效考评兑现难。原因主要有四点:其一,由于公安工作的特殊性,一方面,不少考评对象所处的治安环境、工作条件、技术设备等硬件条件难免存在着一定的客观差异,其个体素质、职业道德、主观能动性等软件条件也存在着一定的客观差异;另一方面,公安机关内部不同部门、不同警种承担的职责不同,它们之间的不可比性尤为明显,绩效优劣无法直观表现。这就使得绩效考评在具体操作环节上往往具有一定的不可比性。因此,如果要确保考评结果客观、公正、公平,往往就难以简单地对具有一定不可比性的考评对象进行统一考核和做出比较评价,甚至考评根本无法兑现。如果忽略了考评对象所具有的一定的不可比性,只是简单地予以揉合加以考核,那么所兑现的绩效考评结果则难以完全符合实际(甚至脱离实际),从而也难以保证其公正、公平,影响考评结果的可靠性和可信度,进而造成岗位目标绩效考评机制的激励效用丧失,甚至产生不良的负面影响。其二,年初制定的绩效目标,在实施过程中有的部门或单位受各种因素的影响,年终不能实现,其中有一些因素属于不以公安机关及公安民警意志为转移的客观因素。其三,年初并未确定某项绩效目标,但在年中根据形势的需要开展某项工作并取得显著成绩,结果出现了年终绩效考评时奖赏无“据”或者有“据”无“度”的情况。其四,激励机制不够健全,奖优罚劣措施没有落实到位。因缺乏正常的奖金来源渠道,绩效考评结果未能与奖金发放挂钩,并且,绩效考评结果在实际工作中未能与评先创优,以及干部的考核、提拔、任用相互挂钩。考评结果的运用是考评过程成败的关键,只有言而有信、功过分明,才能实现奖勤罚懒、激活潜力。奖惩机制和用人机制不健全,无疑会削弱岗位目标绩效考评机制的目标激励功能和绩效优化作用。

上述“四大难点”,直接影响到岗位目标绩效考评机制在公安机关的顺利推行。妥善解决和正确处理好这些难点问题,才能避免科学的目标管理方法流于形式,促进公安队伍建设和业务工作的全面提高。在此,笔者结合丰泽公安分局的工作实践和队伍管理经验,提出以下对策,以供探讨:

第一,锐意改革创新,注重实际绩效,构建符合公安机关特点的目标激励型绩效管理制度。任何一种管理机制的建立,其所实施的任何一种管理制度和方法,都应与其管理的对象相符合。公安机关在引进岗位目标绩效考评机制的同时,必须根据公安机关及公安工作自身的特性,认真研究探讨这种机制的具体形式和内容,使它能够符合公安工作的发展规律。总的原则是,从实际出发,目标责任明确、考评科学简便、奖惩制度兑现、注重实际绩效,不搞繁琐的、形式主义的东西。这套制度的具体内容应包括改革内部机构设置、相应调整部门职责、明确干警个人岗位职责、制定和完善与目标管理和绩效管理相配套的目标决策制度、目标责任制度、目标检查考评绩效制度、绩效目标奖惩制度、目标保障制度等,根据目标要求,合理组织人力、物力、财力,保证各部门、各警种之间协调工作,以取得最佳社会效益。为保证这套制度的正常运行,要在公安机关政工部门设立有权威的目标绩效管理办公室(简称“绩效办”),配备一定数量的、强有力的目标绩效管理干部,制定切实可行的考评方法,使考评工作制度化。同时,要举办各层次领导参加的目标绩效管理理论培训班,提高各级领导和骨干的目标绩效管理水平,使各级领导干部学会运用目标激励型绩效管理的方法去抓工作、带队伍。

第二,坚持实事求是与开拓创新、定性与定量相结合,科学地制定目标。制定目标是公安目标管理工作中关键的一环。合理、科学地制定目标,可以规范和引导人的行为方向,调动和激发人的积极性;反之则会产生不良的负面作用。要根据历史和现状,推断未来发展趋势,增加目标的准确性和预见性。目标制定必须从实际出发,避免出现诸如“将胡萝卜吊在驴子够不着的地方晃荡”或“将胡萝卜吊在驴子一张嘴就可啃得的地方张扬”的不利于激励的情形。目标制定还要尽可能明确具体、科学合理,能量化的一定要量化,如破案绝对数、重点人口管控率等指标即可用数字表示,不能量化的也要提出明确的质的要求。但是,也不能片面地追求所谓的科学化、量化的现象。对于不能制定量化标准的岗位和工作,如果勉强运用量化考评的方法,不但不能得出可靠的结果和可信的结论,反而会因为考评结果的可靠性差而大大降低绩效考评效应。值得一提的是,过去公安机关常用的一些考核指标,如发案率、重新犯罪率等已被实践证明是不科学的,以此来考评公安机关的工作绩效也是不准确、不公平的。因此,在制定目标时应避免使用那些不切公安实际的“大指标”。要在开展深入实际的调查和科学的论证的基础上,根据本地和本单位情况,合理确定公安机关自身的各项工作目标及其分解目标。比如,在破案方面,应弱化破案率目标值,增加人均破案目标值;依据前三年平均破案、查处人犯数量,确定人均应完成的工作目标;超标加分,低标减分。

第三,层层分解落实,合理分工协作,明确岗位职责。目标确定以后,要按照局领导、中层干部和一般民警三个层次,把全局目标层层分解为各部门、各单位、各个人的具体任务和目标,并制定各自的达标措施,明确每个人的岗位责任,使目标分解做到纵向到底、横向到边,形成“千斤重担众人挑”的局面。具体做法是:首先,明确各部门的职责范围,合理分工,这是目标分解的前提条件。其次,按照各部门、各层次的职责范围,明确它们在全局目标中应承担的具体目标任务。具体工作目标要由各业务系统提出,“绩效办”审核,局党组审定;民警的工作目标由各单位制定。这样,可确保所制定的目标符合实际,不努力完不成,努努力又能完成。目标涉及业务有交叉的几个部门,要由主要职能部门承担,有关部门配合。再次,各部门以任务定岗位,以岗位定人员,根据民警的岗位职责、承担任务以及年龄、性别、工龄、健康状况、特长等的不同,做到因事设岗、因岗设人,责任到人,权力到人,坚决避免吃“大锅饭”的现象。目标分解的关键是要坚持职、责、权、利四者相对统一,才能使目标真正分解到位。

第四,分步组织实施,加强协调控制,及时纠正偏差。目标分解到位之后,即开始组织各部门、各单位和全体民警围绕目标积极开展工作,落实各项达标措施。岗位目标绩效考评要长计划、短安排、分步骤实施,突出每个阶段的重点,循序渐进。在实施过程中必须对实施情况进行经常的、系统的监督和检查,以便了解和协调工作中存在的各种问题,发现偏差,及时纠正。加强协调控制对于目标的顺利实现具有重要意义。协调的内容主要有三方面:一是对目标本身的调整和修改。要给负有责任的各级,特别是基层所队充分的、灵活的安排工作和处理一些问题的权力,使各级的目标绩效管理都具有自我控制和自我调节能力,切不能简单化地用一把尺子量不同地区、不同任务的基层所队。二是对具体工作的协调。公安工作具有活动分散、形式多样、情况多变、行动要求迅速、准确等特点,因而在目标实施过程中加强协调控制尤为重要。三是对部门之间的协调。公安机关各业务部门之间要不断地协调它们之间的关系,化内部矛盾为竞争向上的动力,把部门活动纳入全局性工作轨道,使各部门的活动和谐一致,发挥出整体优势,确保目标的实现。

第五,纵横结合,综合衡量,保障考评结果的客观性和公正性。岗位目标绩效考评要发挥应有的激励效应,无疑应尽量做到公正、公平,保持考评结果的可靠性和可信度,进而做到优劣分明、以“绩”服人。目前,大部分公安机关在组织对本级公安机关下属单位进行目标绩效考评的工作中,都认真细化了各部门、各警种的职责任务,配以相应分值,考评结果表现为具体分值,高低有别,表现直观。但实际上被考评对象对考评结果的评价差别很大,见仁见智,众说不一。究其原因,除分值量化偏差等因素外,主要是不同部门、不同警种,甚至同一单位的不同岗位,其工作职责不一样,存在着客观的不可比性,考评结果往往不能客观反应不同部门、不同警种之间绩效的优劣高低,甚至挫伤部分民警的积极性,有悖绩效考评的初衷。要解决这个弊端,单靠本级公安机关是完成不了的,须上级公安机关发挥优势,积极介入,综合考量。比如由上一级公安机关(如设区、市公安机关)各业务部门依据确定的目标分别制定不同警种的量化考评标准,并组织对下一级公安机关相应业务部门进行考评,得出下级公安机关相应警种、单位的考评分值或名次,下级公安机关以上级业务部门的考评分值或名次为主要成分,揉合本级公安机关的目标要求和相应考评办法,得出不同警种、不同单位的综合考评分值,则这种结果应当较为客观、公正,较能有效地消除同级公安机关不同部门、不同警种之间客观存在的不可比性带来的考评结果的偏差,避免出现“高分低能”或优绩低分等名实脱节的现象。

第六,坚持考核评比,多渠道解决奖励基金,保证奖惩兑现。任何管理活动都需要激励。目标管理是一种刚性管理,竞争激励机制是目标管理不可或缺的环节,责、权、利相统一是竞争激励机制的主要要求,其中责是核心,权是条件、利是动力。目标管理的激励作用就在于通过工作绩效评价工作成果。岗位目标绩效考评机制能否真正见效,关键在于考核奖惩制度的落实。为此,年终应对各部门、各个人完成目标任务的情况进行认真的检查考核,并把考核结果登记造册,建立民警绩效档案。工作绩效考核评比应与先进单位、先进个人的评比和民警的职务升迁、晋级授衔、入党入团、立功嘉奖、评先评优、罚差惩劣等利益紧密挂钩,依据工作绩效举优黜劣、奖勤罚懒,唯“绩”是举,以绩定利,不搞论资排辈,不搞关系亲疏,不搞安置照顾。对提前完成任务或超目标、高绩效完成任务、为公安事业做出贡献的部门和个人,在给予精神鼓励的同时,还应给予一定数额的物质奖励,以表彰他们的业绩。假如考核评比不与政治声誉上的荣辱、职务上的升降、经济上的奖惩直接挂钩,岗位目标绩效考评机制就会显得疲软,以致沦为一种表面文章,使得“好的不香,坏的不臭”,不但没能成为改革公安工作的有效措施,而且在某种意义上反而成为一种包袱,挫伤一些民警的积极性。此外,要将民警所(队、科)内岗位调动权、奖金发放权等一些必要的权力下放给所、队、科长,纠正和避免“一切责任在下边,一切权力在上边”的不正常现象,使基层科、所、队有职有权,及时兑现奖惩。

第七,始终坚持做好思想政治工作,提高广大干警的工作积极性、主动性,保证各项目标的顺利实现。实行岗位目标绩效考评机制,旨在消除“大锅饭”、“平均主义”的弊端,提高工作效率。这必然会触及部分人的切身利益,民警的认识也不尽一致,因此,没有强有力的思想政治工作,就解决不了人的问题。而人是管理要素中最活跃的因素,他既是管理者,又是被管理者,调动和发挥每个人的积极性,协调人和人的关系,把人力组织到实现目标的“合力点”上来,是管人的实质。思想政治工作就是要通过多种手段提高人的素质,使民警始终处于积极进取的状态,能够正确处理好整体与局部、部门与个人的关系,为目标的实现和工作绩效的提高提供根本保证。思想政治工作要贯穿目标的全过程,并渗透到各项业务工作中,离开了具体工作任务,不针对工作中存在的问题,不接触民警的思想实际,思想政治工作就会事倍功半。无论对民警个人素质能力的考核,抑或对其工作绩效的评估,都应持尊重人、爱护人、关心人、鼓舞人的态度,与人为善的态度,推动工作发展和个人进步的态度,这样才能起到激发人的积极性、能动性的作用。同时,思想政治工作要与解决实际问题相结合。光讲空话,不办实事,不但不能解决问题,而且会增加新的思想问题。因此,要切实关心干警的疾苦,认真解决他们在生活、学习、工作中的实际困难,创造良好的工作环境,使他们能够全身心、高绩效地投入到本职工作中去,为实现岗位目标贡献出智慧和力量。可以说,思想政治工作和岗位目标绩效考评机制是公安目标管理的两个“抓手”,双管齐下,各尽所能,被管理者必然有“无须扬鞭自奋蹄”的表现。

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